黨中央、國務(wù)院高度重視生豬市場價格波動問題。近年來，國家對生豬市場先后實施了一系列調(diào)控政策。2007年2月，國務(wù)院出臺《關(guān)于促進(jìn)畜牧業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》，8月出臺《關(guān)于促進(jìn)生豬生產(chǎn)發(fā)展穩(wěn)定市場供應(yīng)的意見》。2011年7月，國務(wù)院出臺《關(guān)于促進(jìn)生豬生產(chǎn)平穩(wěn)持續(xù)健康發(fā)展防止市場供應(yīng)和價格大幅波動的通知》。2009年以后，國家已經(jīng)兩次就生豬市場調(diào)控問題出臺專門方案。第一次是在2009年1月，國家發(fā)展改革委等六部門出臺《防止生豬價格過度下跌調(diào)控預(yù)案(暫行)》。第二次是在2012年5月，國家發(fā)展改革委等六部門出臺《緩解生豬市場價格周期性波動調(diào)控預(yù)案》。這兩個預(yù)案先后得到多次啟動和實施。這些調(diào)控政策取得了重要成效，對促進(jìn)生豬生產(chǎn)恢復(fù)性增長、加快改變生豬市場供求緊張狀況產(chǎn)生了重要作用。 

　　然而，現(xiàn)行的調(diào)控機制仍然存在重要缺陷。主要問題是，相對于調(diào)控生豬價格上漲，政府對調(diào)控生豬市場價格下跌的措施不完善。最大的問題是，目前的調(diào)控手段以儲備調(diào)控為核心，缺乏對生豬生產(chǎn)者在豬價過度下降后受到的損害提供直接補貼的保護(hù)措施，不能滿足發(fā)展需要。由于豬肉屬于鮮活農(nóng)產(chǎn)品，本身難以儲存，政府的儲備能力也有限，難以通過儲備吞吐調(diào)節(jié)價格，生產(chǎn)者受益非常有限。同時，調(diào)控的前提需要基于準(zhǔn)確預(yù)測，而對未來預(yù)測是困難的。從調(diào)控需要解決的真正問題看，是保護(hù)生產(chǎn)者的基本收益，提高綜合生產(chǎn)能力。因為在豬價上漲后，市鋤制可以進(jìn)行有效調(diào)節(jié)，豬價上漲的負(fù)擔(dān)由全社會分擔(dān)，而在豬價過度下降后，福利由全社會共享，損失卻只能由生產(chǎn)者承擔(dān)，生產(chǎn)發(fā)展難以持續(xù)，并造成市場周期性波動。從目前的豬肉市場調(diào)控機制看，在保護(hù)生產(chǎn)者的基本收益方面的措施基本是無力的。

　　豬糧市場調(diào)控屬性的比較及部分國家的典型做法

　　2004年以來，由于國家促進(jìn)糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展和在糧食市場上進(jìn)行有力調(diào)控，我國糧食價格變化總體上比較溫和。但與糧價的平穩(wěn)變化相比，豬肉市場價格的變化卻始終大起大落，市場調(diào)控的作用和影響有限。主要原因，是豬糧的產(chǎn)品特性、生產(chǎn)過程和調(diào)控條件等不同。

　　從發(fā)達(dá)國家的典型做法來看，政府對生豬市場波動的調(diào)控措施是綜合的和多樣的，包括了反周期補貼、引入期貨交易、政府儲備及進(jìn)出口調(diào)節(jié)、政府指導(dǎo)豬肉回購及冷藏并對參加者提供補貼、政府與農(nóng)民合作建立豬肉價格風(fēng)險基金對生產(chǎn)者進(jìn)行直接補貼制度、政府指導(dǎo)價及公開干預(yù)和特殊消費者補貼等。從這些措施看，最重要的不是臨時性市場干預(yù)或政府收儲，而是致力于建立長期性的機制，以政府補貼為核心，以保護(hù)生產(chǎn)者基本收益為著力點(見下表).

　　改進(jìn)生豬市場調(diào)控機制的基本思路 

　　總體上看，我國目前已經(jīng)建立多渠道入手、多部門參與和多種措施并舉的生豬市場調(diào)控政策體系，這些措施是必要的，今后仍然需要保留。改進(jìn)生豬市場調(diào)控機制的基本思路，是在堅持和完善這些措施的基礎(chǔ)上，結(jié)合生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特殊性，引入對遭受周期性損害的生產(chǎn)者提供救助的機制，對生產(chǎn)者加大政策扶持，為今后保證豬肉市場充足供應(yīng)、降低通貨膨脹壓力和改善消費者福利提供支撐。

　　主要設(shè)想是，政府牽頭，多渠道籌資，設(shè)立生豬生產(chǎn)周期性損害救助基金，制定專門的生豬生產(chǎn)周期性損害救助管理辦法，建立長期有效的制度和配套工作體系。主要內(nèi)容是，在生豬生產(chǎn)發(fā)展出現(xiàn)周期性損害時，以超過一定規(guī)模的商品生產(chǎn)者為對象，以周期性虧損為基本依據(jù)，實行財政直接補助與生產(chǎn)者出資相結(jié)合，對生產(chǎn)者的基本收益提供保護(hù)，同時配套建立規(guī)?；a(chǎn)調(diào)查統(tǒng)計、登記管理、市場監(jiān)測和信息披露機制，從源頭上加強生產(chǎn)管理和信息服務(wù)，從根本上緩解市場波動。

　　政策建議

　　——以促進(jìn)生豬生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展為目標(biāo)，設(shè)立救助基金

　　圍繞促進(jìn)生豬生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展，盡快建立生豬生產(chǎn)周期性損害救助制度。設(shè)立生豬生產(chǎn)周期性損害救助基金，基金來源以政府出資為主，實行多渠道籌資，具體由中央政府、地方政府和超過一定生產(chǎn)規(guī)模的生豬生產(chǎn)者以及其他相關(guān)單位共同出資組成。借鑒日本建立豬肉價格風(fēng)險基金的經(jīng)驗，由政府與規(guī)模以上農(nóng)戶按照1∶1的比例共同出資，生產(chǎn)者出資條件的初步考慮是每月平均存欄規(guī)模在50頭以上的規(guī)模養(yǎng)殖戶，結(jié)合近幾年生豬周期性損害發(fā)生實際情況，綜合估算出資額；同時也有所改進(jìn)，以平均月存欄生豬頭數(shù)為依據(jù)進(jìn)行出資和補助，對平均月存欄規(guī)模在50頭以下的小農(nóng)戶不用出資，僅由國家提供超額補助，每頭補助標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)降低，組織管理成本也大幅降低；當(dāng)生豬市場價格和養(yǎng)殖效益下降到滿足周期性虧損補償條件時，養(yǎng)殖戶可以從基金中得到差額補貼。政府的出資也可以每年進(jìn)行分?jǐn)?，納入財政預(yù)算， 每年按期進(jìn)行投入。按照2009年-2012年生豬生產(chǎn)周期性損失數(shù)據(jù)初步測算，如果以全國生豬月均存欄數(shù)為依據(jù)，大體上政府的出資水平為平均每頭生豬每年約50元左右。

　　——以連續(xù)3個月以上出現(xiàn)虧損為依據(jù)，實行動態(tài)管理

　　以國家發(fā)展改革委公布的豬糧比價為準(zhǔn)，凡是出現(xiàn)連續(xù)3個月以上豬糧比價低于6.0的，就定義為周期性損害發(fā)生，由國家啟動周期性損失救助機制。目前我國生豬的平均生產(chǎn)周期為5個月-6個月，連續(xù)3個月以上豬糧比價低于6.0，對商品生產(chǎn)者是難以承受的。從歷史上看，出現(xiàn)這種現(xiàn)象的概率是有限的。從2009年1月至2013年上半年的4年多內(nèi)，一共發(fā)生兩次。第一次是從2010年2月3日到7月14日，持續(xù)5個多月。第二次為2012年4月25日到9月19日，持續(xù)4個多月。

　　——以豬糧比價低于盈虧平衡點為依據(jù)，實行差額補助

　　按照我國目前的生豬養(yǎng)殖水平，豬糧比價6.0為盈虧平衡點。差額補助的方式是，按照與盈虧平衡點的實際差額和持續(xù)時間以及相關(guān)的生豬產(chǎn)品價格計算。這種安排體現(xiàn)了這一政策的救助性質(zhì)，是在生產(chǎn)者責(zé)任自負(fù)基礎(chǔ)上補助，相當(dāng)于國家只負(fù)責(zé)按照社會平均經(jīng)營水平進(jìn)行補虧，生產(chǎn)者獲得這種補助本身并不能從中獲得利潤，要賺錢還只能依靠市場價格回升和提高生產(chǎn)經(jīng)營水平實現(xiàn)。按照這一思路，根據(jù)統(tǒng)計資料，在2010年和2012年兩次周期性虧損中，豬糧比價平均為5.26和5.8，按照6個月的生產(chǎn)周期，結(jié)合持續(xù)時間，測算平均每頭生豬的差額補助標(biāo)準(zhǔn)大約為141元和47元。

　　——以實際存欄超過最低規(guī)模數(shù)為依據(jù)，實行超額補助

　　生豬調(diào)控向基層和農(nóng)戶延伸，面臨的問題是點多面廣?？砂凑彰吭聦嶋H存欄超過5頭以上的數(shù)量提供補助，同時對實際存欄達(dá)到50頭以上的數(shù)量實行風(fēng)險管理，要求生產(chǎn)者參加生豬生產(chǎn)周期性損害救助基金出資，并以此為條件，在風(fēng)險發(fā)生后實行雙倍回報。這意味著每月存欄在5頭以下的部分自己負(fù)責(zé)，也將從事自給自足式生產(chǎn)的小農(nóng)排除在外，可以大大減少工作量，并可以控制制度內(nèi)尋租和投機；同時，每月存欄50頭以上的部分要自己參與基金籌資，獲得的補助也是雙倍的，可以增強風(fēng)險防范功能，也可以控制制度內(nèi)尋租。最低扣除規(guī)模設(shè)想為月存欄5頭，主要考慮是政府的救助政策作為公共政策，應(yīng)該具有普惠性，更多地惠及窮人，同時存欄5頭以上就具有明顯的商品生產(chǎn)特征，目前月存欄5頭生豬以上的生豬養(yǎng)殖戶實際上是比較有限的，初步測算全國總規(guī)模在1000萬戶以內(nèi)。 

　　——以全國平均統(tǒng)計數(shù)據(jù)為依據(jù)，實行按年結(jié)算 

　　具體方式是，在周期性損失結(jié)束的年度，以連續(xù)3個月以上全國平均豬糧比價低于盈虧平衡點的差額、持續(xù)時間、相關(guān)的價格計算平均每頭生豬補助水平，在此基礎(chǔ)上，各地結(jié)合規(guī)?；a(chǎn)者實際存欄超過5頭以上的數(shù)量和生產(chǎn)統(tǒng)計，進(jìn)行綜合核算，按照年度，提供一次性補助。 

　　——以中央補助保底和地方配套相結(jié)合，實行組合扶持

　　政府補助資金由中央和地方進(jìn)行分擔(dān)，按照中央財政出最低補助基數(shù)，地方各級政府根據(jù)各自財力進(jìn)行追加補助，并安排相關(guān)的工作經(jīng)費，并完善畜牧業(yè)生產(chǎn)扶持政策。根據(jù)統(tǒng)計資料，按照2010年和2012年兩次周期性虧損估算，測算需要政府出資額分別約為580億元和190億元，占養(yǎng)殖戶當(dāng)年收益損失總量或消費者獲得福利的比例約為20%；如果按照2009年-2012年的4年進(jìn)行分?jǐn)偅磕暾鲑Y總額平均約為193億元，占每年生豬總產(chǎn)值的比例約為2%。

　　——以嚴(yán)格生產(chǎn)登記和明確責(zé)任為基礎(chǔ)，實行合約管理

　　實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，歸口管理，具體工作由農(nóng)業(yè)、統(tǒng)計、財政和發(fā)改等部門和單位負(fù)責(zé)承擔(dān)，采取政府部門調(diào)查統(tǒng)計與生產(chǎn)經(jīng)營者自主申報相結(jié)合，促進(jìn)農(nóng)民的參與，規(guī)范參加者責(zé)任。建立規(guī)模化生產(chǎn)登記管理制度，實行按月定期報送存欄信息。生產(chǎn)者要接受核查，保證報送信息準(zhǔn)確，對申報信息不準(zhǔn)和不講信用的，要嚴(yán)格追究責(zé)任，違者要進(jìn)行處罰。